摘 要：在當(dāng)今市場經(jīng)濟條件下，環(huán)保不能在繼續(xù)單單依靠政府了，環(huán)境保護需要市場化的輔助與協(xié)調(diào)。排污權(quán)作為環(huán)保市場化的重要組成部分，在實現(xiàn)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面起著非常重要的作用。本文從排污權(quán)交易的產(chǎn)生背景談起，對排污權(quán)的適用前提和保障條件，以及在我國實施排污權(quán)交易的必要性和可行性作了簡要論述后，擺出在我國實施排污權(quán)所面臨可能的困難和解決途徑。
關(guān)鍵詞：排污權(quán);前提;必要性;對策

    采用經(jīng)濟手段進行環(huán)境管理，是環(huán)境立法的新趨勢，我國在1994年提出的“十大政策”中就有一條是“運用經(jīng)濟手段保護環(huán)境”。環(huán)境保護中的經(jīng)濟手段不外乎是指“那些對與環(huán)境資源利用和保護有關(guān)的經(jīng)濟行為及開發(fā)活動的成本效益分析產(chǎn)生直接影響的措施”。排污權(quán)交易是通過設(shè)定合法的污染物排放權(quán)利，并將工廠向環(huán)境排放污染物的權(quán)利當(dāng)作一種商品，它可以出售給其它工廠，也可以出售給政府和環(huán)保組織。此種環(huán)境保護制度反映了環(huán)境納污能力的稀缺性特征，在控制總量的條件下降低控制排污的總成本。此制度是由美國首先提出并加以實施的，取得了良好的經(jīng)濟效果，西方其他國家紛紛效仿。目前，它已成為市場化國家在保護環(huán)境、防治污染方面的一項基本的經(jīng)濟刺激制度。結(jié)合我國的具體情況，當(dāng)前需加強對此制度理論及實踐方面的研究，借鑒西方發(fā)達國家在此方面的成熟經(jīng)驗，以填補我國在此領(lǐng)域的空白。

一、排污權(quán)交易的內(nèi)涵及其產(chǎn)生背景

1、排污權(quán)交易的內(nèi)涵。排污權(quán)交易是舶來品，它最先是由美國人戴爾斯在1968年提出來的，美國從1976年就開始實施了，其中在防治空氣污染方面取得了很好的效果。那么究竟什么是排污權(quán)呢？筆者以為，排污權(quán)是指排污單位或個人向環(huán)境排放污染物的一種行政許可資格。它的實質(zhì)是一種經(jīng)濟權(quán)利，是一種稀有資源。
2、排污權(quán)交易產(chǎn)生的最初背景。美國最初有關(guān)限制污染排放量的法律規(guī)定主要集中在技術(shù)方面，要求工廠用“最佳實用技術(shù)”和“最佳可行技術(shù)”來控制污染物的排放。這種技術(shù)性的規(guī)定很少考慮限制排放的成本，而且是按每一種污染物的特點專門制定，造成在執(zhí)行中成本過高，從而使法律規(guī)定難以貫徹。所以，就產(chǎn)生了在總量控制下可以對個別排污口靈活調(diào)整的變通性想法。這種想法付諸于實踐，最初只限于同一工廠內(nèi)不同排污口之間的調(diào)整，只要總量不增加，某一排污口多排一點或少排一點是可以容許的。后來，總量控制的范圍不斷擴大，允許在同一區(qū)域內(nèi)不同工廠之間調(diào)整，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了排污權(quán)交易的構(gòu)想。1990年美國清潔空氣法修正案應(yīng)用了基于市場的控制策略，在控制二氧化硫排放方面實施了排污權(quán)交易，并取得了成功。排污權(quán)交易制度在美國等國家已經(jīng)發(fā)展的比較成熟，確立了一些行之有效的制度，很多制度都值得我國將來在此方面立法時借鑒。其中最典型的有“折抵”制度和“氣泡”制度。它們反映了排污權(quán)交易的一個最基本的思路，即在總量控制下，利用各企業(yè)減排成本的不同，調(diào)整企業(yè)的減排任務(wù)。也就是說，排污權(quán)交易的產(chǎn)生是有著深厚的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)的，其中經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)是環(huán)境納污能力的商品化，市場化和外部不經(jīng)濟的內(nèi)化。在人們傳統(tǒng)觀念中普遍認(rèn)為，環(huán)境的納污能力是無限的，其實這是非常錯誤的，環(huán)境納污能力作為地球生命支撐力的一部分，它是有一定限度的，這就是部分學(xué)者所說的“安全閥”。在市場經(jīng)濟下，環(huán)境是一種資源，一種公共性很強的資源，它對經(jīng)濟的發(fā)展起著不可或缺的作用。它的所有權(quán)應(yīng)該歸屬于代表公眾的國家，在實行總量控制的前提下，由政府出面通過發(fā)放可交易的許可證，將一定量的排污指標(biāo)賣給污染者。

二、排污權(quán)交易的前提和保障條件

1、排污權(quán)交易的前提條件
主要有以下三個：
(1) 環(huán)境容量及其價值的確定。排污總量是排污權(quán)交易的上限，不能超過環(huán)境容量。所以排污權(quán)交易首先要確定環(huán)境容量，對環(huán)境容量進行科學(xué)的評價與計算。政府管理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)環(huán)境目標(biāo)控制點的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合污染物的擴散模式，確定區(qū)域內(nèi)的污染物允許排放量，即環(huán)境容量。由于排污權(quán)交易是對環(huán)境容量這種資源進行交易，所以，要求確定環(huán)境容量這一資源的價值。目前評價環(huán)境價值的評價方法大致有成本效益法、直接市場法、替代市場法和假想市場法等。
(2) 排污權(quán)配置。排污權(quán)初始配置是在制定排污總量的基礎(chǔ)上，對環(huán)境容量這一公共資源的使用權(quán)實行公正的分配，排污權(quán)初始配置直接涉及到排污單位的經(jīng)濟利益，并且影響到環(huán)境容量資源的配置效率。如何在現(xiàn)有污染源之間、以及現(xiàn)有污染源與將來污染源之間進行合理有效的排污權(quán)分配，成為排污權(quán)交易的首要問題。國外現(xiàn)有的配置方法主要有政府無償分配方式和有償分配方式。有償分配方式一般在政府指定統(tǒng)一價格后在拍賣市場拍賣，通過市場競爭方式達到帕累托效率最優(yōu)。
(3) 確定排污權(quán)交易的時空交易折算指標(biāo)體系———又稱為折現(xiàn)率。由于在不同的排放地點、排放時間，以及不同的污染物，對受控點具有不同的濃度貢獻，而受控點環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是唯一的，所以排污權(quán)交易不能按照一般商品的交易原則進行。也就是說，排污權(quán)交易不能用同一的價格尺度標(biāo)準(zhǔn)來進行，政府必須根據(jù)受控點環(huán)境容量的時空特性，以及不同污染物之間的單位排放量的污染程度，制訂一套交易的折算指標(biāo)體系。根據(jù)污染物排放在空間位置和時間上的分布，不同污染物的折算指標(biāo)體系表現(xiàn)為復(fù)雜的時空網(wǎng)絡(luò)體系。
2、排污權(quán)交易的保障條件
(1) 制訂確保排污權(quán)順利交易的相應(yīng)辦法、規(guī)則和制度在排污權(quán)初始配置的拍賣和市場交易過程中，都需要按照一定的規(guī)則進行，才能確保交易秩序。政府要根據(jù)排污權(quán)拍賣市場的運行機制和排污權(quán)交易的市場機制分別制訂合理的規(guī)則。如對交易程序的規(guī)定:想轉(zhuǎn)讓排污權(quán)的單位，應(yīng)向某級政府排污許可證管理部門提出申請，經(jīng)調(diào)查監(jiān)測，確認(rèn)其具備了超額削減污染物的能力的，方可發(fā)放證書或簽協(xié)議確認(rèn)等。對成交后違反交易合同的，政府應(yīng)制訂相應(yīng)的懲罰制度等。
(2) 要修改、完善有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)。排污權(quán)交易是利用市場的機制來控制環(huán)境污染，使受控點環(huán)境達到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且使污染物削減的總費用最小，這就要求政府制訂相應(yīng)的邊界法規(guī)，從法律上約束和促進排污權(quán)交易向經(jīng)濟有效性方向推進。如制訂超總量排污價格，超標(biāo)準(zhǔn)排污價格等必須明顯高于相應(yīng)污染物削減處理的平均費用，這種高價格的制訂，使排污單位出于自身經(jīng)濟利益的考慮去尋找較經(jīng)濟的污染物削減辦法。
(3) 信息收集排污權(quán)交易是通過具有不同邊際成本的污染源進行交易來實現(xiàn)資源合理配置的，所以在進行排污權(quán)交易時，需要大量的有關(guān)價格、需求量和供給量、需求單位和供給單位等市場信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。如果信息不充分，就會導(dǎo)致交易價格上升，交易成功率就下降。
(4) 政府監(jiān)督。在排污權(quán)交易的整個過程中必須有政府的監(jiān)督行為，政府要利用各種自動的連續(xù)的監(jiān)測手段對污染源實行技術(shù)監(jiān)測。如排污單位提出排污權(quán)出售申請，則政府就要通過對其排污源的技術(shù)監(jiān)測核實該單位削減額外污染物的能力，在確認(rèn)后才能批準(zhǔn)出售申請。對交易成交后，政府監(jiān)督則可促使排污權(quán)交易雙方完成其承諾的污染責(zé)任，保證排放的污染物數(shù)量不超過其分配或購買的排放量，以督促交易雙方履行交易合同的保證。除了在量上政府需要把關(guān)外，排污權(quán)交易在空間和時間的分布上也需要政府監(jiān)督�？梢韵胂�，離開政府監(jiān)督的排污權(quán)交易是無法達到環(huán)境控制目的的。

三、我國設(shè)置排污權(quán)交易制度的必要性和可行性分析

1、排污權(quán)交易制度是我國實行總量控制的新途徑。由于經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國現(xiàn)行的排污收費制度很難滿足我國的環(huán)境質(zhì)量要求，首先，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展時期，新增企業(yè)迅速，在總量控制前提下必須重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，強制企業(yè)進行環(huán)保投資，才能保證環(huán)境質(zhì)量不惡化。所以我國穩(wěn)定收費制度無法抑制經(jīng)濟發(fā)展帶來的污染水平的上升。其次，我國目前的收費水平過低，無法實現(xiàn)總量控制目標(biāo)。若提高現(xiàn)有收費標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)法，則很可能使我國相當(dāng)部分陷入困境的國有企業(yè)陷于破產(chǎn)，這也不現(xiàn)實。第三，對已經(jīng)收取的排污費，在使用上由于資金分配的客觀和主觀上的限制很難得到最優(yōu)的配置。排污收費制度存在明顯不足，而用市場的方式，在政府不增加排污權(quán)供給的條件下，通過排污權(quán)交易可以使削減污染物的費用最小。所以隨著我國向市場經(jīng)濟體制的深化，排污權(quán)交易制度不失為控制污染的一種好辦法。上海的排污權(quán)交易試點工作已經(jīng)表明了這一污染控制制度的優(yōu)越性。
2、排污權(quán)交易制度是解決我國現(xiàn)行許可證制度問題的有效辦法。我國從1989年開始將許可證制度作為環(huán)境管理的一項制度在全國推廣，水污染許可證已經(jīng)取得了顯著的成績。但同時這一制度會引起新建企業(yè)和原有企業(yè)的擴大生產(chǎn)規(guī)模后如何取得排污指標(biāo)問題。用預(yù)先留出一定的排污指標(biāo)以發(fā)給新建和擴建企業(yè)的辦法不能從根本上解決問題;用每年重新審定后換發(fā)許可證的辦法也因?qū)嶋H操作困難而很難推行;而實行排污權(quán)交易國內(nèi)外實踐證明是解決問題的有效辦法。
3、彌補傳統(tǒng)排污收費制度的不足。排污收費制度是指對向環(huán)境排放污物或者超過國家排放標(biāo)準(zhǔn)的排污者，按照污染物的種類、數(shù)量和濃度，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定征收一定的費用。到目前為止，它仍然是我國環(huán)境資源法的一項重要制度，該制度在一定程度上體現(xiàn)了“誰污染誰治理”、“污染者付費”的基本精神，充分運用經(jīng)濟手段有效地促進了污染的治理和新技術(shù)的發(fā)展，大大改善了我國的環(huán)境質(zhì)量狀況。而且，此項制度也充分調(diào)動了排污單位治理污染的積極性和主動性，建立了排污單位自身在治理污染方面的經(jīng)濟激勵和約束機制。然而，我國排污收費制度畢竟是在傳統(tǒng)的計劃體制之下所確立的，隨著形勢的不斷發(fā)展，以往的規(guī)定已經(jīng)越來越不能適應(yīng)我國目前經(jīng)濟基礎(chǔ)和環(huán)境基礎(chǔ)所發(fā)生的深刻變化。這種不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，收費標(biāo)準(zhǔn)不合理。《環(huán)境保護法》第28條規(guī)定:“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)排污費，并負(fù)責(zé)治理。水污染防治法另有規(guī)定的，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行。”除了向水體排污之外，我國實行的排污收費制度實質(zhì)上是超標(biāo)排污收費制度，即只對超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)排放污染物者收費。所以，它仍是在計劃經(jīng)濟條件下以資源無償分配使用為主要特點的產(chǎn)品經(jīng)濟在環(huán)境保護中的具體體現(xiàn)，排污者只要不超標(biāo)排污，就可以無償使用，“環(huán)境納污能力資源”，不僅很大程度上造成了資源浪費和環(huán)境污染，而且“又使治理投入多、排污少的經(jīng)營者與治理投入少、排污多的經(jīng)營者處于不平等的競爭狀態(tài)，造成鞭打快牛的低效率”，這是與制度設(shè)計的初衷相悖的。
第二，征收方式不科學(xué)。目前的排污收費是一種單因子的收費方式，即同一排污口含有兩種以上的有害物質(zhì)時，按照收費最高的一種計算。這種收費方式在以往生產(chǎn)水平低、工藝流程簡單、排放污染物也較為簡單的情況下比較適用，具有較強的可操作性，但隨著科學(xué)技術(shù)水平的提高以及工業(yè)生產(chǎn)的高科技化，企業(yè)污染物的排放逐漸趨向綜合化和復(fù)雜化，當(dāng)同一排污口排放多種有害物質(zhì)時，如果只對其中一種收費，難以從總體上控制污染物的排放。因此，這種收費方式不利于對污染的整體防治，難以實現(xiàn)總量控制。可見，傳統(tǒng)的制度的設(shè)計已不適宜當(dāng)今科技發(fā)展日新月異的特點。
第三，排污收費的返還機制設(shè)計欠缺�，F(xiàn)行的排污收費制度中，一個顯著的特點是排污費的返還機制，即超標(biāo)排污費的80%無償?shù)姆颠�給企業(yè)用于治理污染，這種規(guī)定是極不科學(xué)的。首先，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，企業(yè)單位繳納的排污費，可以從生產(chǎn)成本中列支。這表面上看是排污單位承擔(dān)經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，但實質(zhì)上是通過產(chǎn)品的銷售，把本應(yīng)由排污單位承擔(dān)的一部分補償責(zé)任轉(zhuǎn)移分散到消費者身上。而且，“由于成本的增加，造成利潤的相對減少，從而減少的國家應(yīng)有的利稅額，也就是說，國家已經(jīng)在事實上的承擔(dān)了大部分的補償責(zé)任。”這更不符合“污染者負(fù)擔(dān)”的基本要求。其次，這種返還制度實質(zhì)上是“排污者由于繳納排污費從消費者和政府那里得到的雙重紅利和非法收入”，以至于縱容甚至鼓勵了排污單位的錯誤認(rèn)識，使一些企事業(yè)單位堅持返還意識，甚至出現(xiàn)了一些單位要求截留應(yīng)繳納排污費的80%部分，形成了不管是否有治理計劃和方案，以及項目是否成熟和急需，非返還不可的不正常現(xiàn)象。
第四，排污收費的征收范圍過窄。根據(jù)目前我國的法律規(guī)定，排污收費的范圍僅限于“三廢”及放射性污染物。隨著科技的進步，出現(xiàn)很多其它的污染物質(zhì)，如電磁波輻射、熱源污染等，這些污染物對環(huán)境的危害在很多情況下并不亞于已列入收費的污染物質(zhì)，如不將它們納入排污費的征收范圍，不僅不合理，而且也不利于對環(huán)境的保護�？傊�，傳統(tǒng)的排污收費制度在很多方面已難勝任時代的要求，需要有新制度安排在此領(lǐng)域有所突破，形成新的在污染防治方面經(jīng)濟刺激制度的基礎(chǔ)，在這樣的情況下，排污權(quán)交易制度應(yīng)運而生，它體現(xiàn)環(huán)境納污能力的屬性，塑造企業(yè)自身在控制污染方面的主體地位，削減了國家和社會在污染控制方面的付出，最終實現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域由“濃度控制”向“總量控制”的過渡，從而成為排污收費制度變遷的首選目標(biāo)。

四、我國排污權(quán)交易實行中可能存在的困難及其解決對策

從排污權(quán)交易實踐分析可知，排污權(quán)交易是在政府監(jiān)督管理下由排污企業(yè)參與的市場行為，要使這一市場行為在我國正常運轉(zhuǎn)，必須具備排污權(quán)交易的前提以及排污權(quán)交易的幾個“保證”。所以在我國推行排污權(quán)交易制度要解決以下問題:
1、環(huán)境價值觀的轉(zhuǎn)變。排污權(quán)交易實質(zhì)上是環(huán)境資源的重新配置問題，是以環(huán)境資源商品化和價值化為基礎(chǔ)的，環(huán)境資源無價的舊觀念會嚴(yán)重阻礙污染控制制度的實施。在我國傳統(tǒng)文化中環(huán)境意識比較薄弱。存在大量不利于環(huán)境的地方，進而也會影響的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。我國傳統(tǒng)文化中早已有了“天人合一”式的樸素的可持續(xù)發(fā)展思想，但是不可否認(rèn)，我國的傳統(tǒng)文化中也有糟粕，缺乏環(huán)境意識即為一例。“中國人沒有不敢吃的”，既讓我們感到自豪也讓我們感到遺憾。天上飛的除了飛機，地上跑的除了汽車，水中游的除了輪船，中國人什么都敢吃：老鷹，天鵝，青蛙，蛇，莽等等都難逃人之口。而所有這些都是生態(tài)環(huán)境中所不可或缺的。此外，我國儒家文化崇尚木棺土葬，建筑中喜歡用磚木結(jié)構(gòu)而不樂意用石頭的傳統(tǒng)也反映了傳統(tǒng)文化中環(huán)境意識的淡薄。所有這些都極不利于我國的可持續(xù)發(fā)展。
尤其是我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)觀念仍具有很大的慣性。價格補貼的存在扭曲了資源的實際價格，我國現(xiàn)有的環(huán)境資源價格過低，導(dǎo)致了對資源的過度利用和環(huán)境污染，影響治理者的積極性，這種情況下排污權(quán)交易是無法進行的。所以，排污權(quán)交易制度的實施首先要在全社會作環(huán)境資源觀、價值觀的宣傳，以樹立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境觀，促使資源的有償使用。
2、加強政府行為。排污權(quán)交易過程中政府扮演著重要角色，如區(qū)域環(huán)境容量的科學(xué)確定，環(huán)境容量價值的準(zhǔn)確評價;排污權(quán)的初始發(fā)放;排污權(quán)交易時空折算指標(biāo)體系的確定;排污權(quán)拍賣市場和交易市場的建立，以及相應(yīng)的約束規(guī)則和辦法的制訂;對交易信息的收集，對排污源的污染監(jiān)測;對有關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的修改和完善等等都需要政府來完成。所以，從這個角度來說，排污權(quán)交易制度在我國推行的情況完全取決于與我國環(huán)境管理部門的管理能力。然而我國目前環(huán)境管理機構(gòu)和隊伍等力量都無法適應(yīng)這一要求，目前污染監(jiān)測的手段也很落后，滿足不了交易所需的污染物排放信息的獲取要求等。所以，排污權(quán)交易制度的實施需要具備許多條件，我國只有積極準(zhǔn)備好各種條件才能更有利的實施這一國外行之有效的制度。
3、現(xiàn)行環(huán)保立法的指導(dǎo)思想仍有著受計劃經(jīng)濟體制觀念影響的濃厚痕跡。在原理指導(dǎo)、原則確立、制度設(shè)計、體系構(gòu)建和法律實施等諸方面，都強調(diào)并習(xí)慣于發(fā)揮政府的作用，善于采用行政強制機制，但下行政強制的作用方向、力度和績效卻仍有限，缺乏廣泛的合理利用市場機制的經(jīng)驗。為此，環(huán)境保護應(yīng)該實行市場化，不能一味地單純依靠政府地行政手段來搞環(huán)保，更不能再繼續(xù)崇尚“經(jīng)濟靠市場，環(huán)保靠政府”地觀念。這就要求研究環(huán)境市場的發(fā)展規(guī)律，并按照市場經(jīng)濟的規(guī)律進行調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和控制，以促進環(huán)保事業(yè)的良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。