包存寬：發(fā)揮好排污許可制與環(huán)評的協(xié)同作用

時間：2019-03-04 11:20:19 來源：中國環(huán)境報 作者：劉秀鳳

生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在2019全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上的講話中明確要求，2019年要加快推進重點行業(yè)排污許可證核發(fā)，部署開展“發(fā)一個行業(yè)、清一個行業(yè)”的清理整頓，制定排污許可與環(huán)評、執(zhí)法銜接工作方案。作為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分，排污許可與環(huán)評緊密相連。在實際工作中，如何協(xié)調好二者的關系，提高生態(tài)環(huán)境治理水平，更好地服務經濟高質量發(fā)展？本報記者采訪了相關專家。

對話人：復旦大學環(huán)境科學與工程系教授包存寬

如何做好環(huán)評與排污許可的銜接？

關鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發(fā)揮作用

記者：全國排污許可制改革工作正穩(wěn)步推進，截至目前，累計完成18個行業(yè)3.9萬多家企業(yè)排污許可證核發(fā)。根據安排，2019年要實現(xiàn)排污許可證覆蓋污染防治攻堅戰(zhàn)所有重點行業(yè)，2020年實現(xiàn)排污許可全覆蓋。當前，在生態(tài)環(huán)境治理領域，環(huán)評審批和排污許可制改革都在穩(wěn)步推進，這兩項制度在實際工作中各有怎樣的角色定位？

包存寬：環(huán)評是服務決策的，是預防性政策工具，評估某個項目到底要不要做。如果做，會有什么風險，需要采取哪些治理措施等。其價值在于決策初期（決定之前）為決策提供信息與技術支持。過了這個時期，則是雨后送傘。

排污許可證是未來監(jiān)管企業(yè)或項目運行排污行為的依據。生產就會有排污，排污許可證就是生態(tài)環(huán)境部門從環(huán)境監(jiān)管角度，發(fā)放給企業(yè)的生產許可證。是否要給許可、給多少許可，還要從三個方面進行考量：首先就是污染物排放標準，這是底線要求；其次要看項目所處行業(yè)的平均水平，一些發(fā)達地區(qū)還會要求工藝的先進性；第三要看當?shù)厥欠裼凶銐虻沫h(huán)境容量，如果處于環(huán)境敏感地區(qū)，即使項目技術先進、能夠實現(xiàn)達標排放也不能建設。

如果當?shù)氐沫h(huán)境容量已經用完或被占用過多，怎么辦？一方面，企業(yè)可以與政府進行協(xié)商，政府手中一般會留有部分環(huán)境容量儲備，是否拿出來，就要看這個項目對當?shù)亟洕�增長、就業(yè)帶動的預期。另一方面，企業(yè)可以借助市場手段，通過排污權交易購買相應的排污指標。當然，企業(yè)本身也需要進一步節(jié)能減排，但企業(yè)需要考量由此產生的經濟成本是否能夠承受。

記者：正在進行的環(huán)評審批和排污許可制改革，會帶來哪些改變？

包存寬：在生態(tài)環(huán)境領域，我國有環(huán)評、排污許可、總量控制等多項制度，但執(zhí)行并不均衡。過去，環(huán)評被賦予了過多的功能，而且不少環(huán)評都是先上車后買票，這就失去了環(huán)評作為預防性工具的本意。而排污許可制在1989年《環(huán)境保護法》確立后，很長一段時間內并沒有充分發(fā)揮作用。

環(huán)境管理制度體系改革和當前政府“放管服”改革的邏輯是一致的，就是做好“加減法”。當然，對于環(huán)評是做“減法“，減掉環(huán)評不該承擔的；而對于包括排污許可證制度在內的其他環(huán)境管理制度，是做好加法。因此，環(huán)評改革做減法和強化排污許可證制度都是為了讓其恢復其本質。

在這個過程中，銜接就非常重要。比如，企業(yè)根據環(huán)評的結論和建議申請排污許可，生態(tài)環(huán)境部門根據環(huán)評的結論頒發(fā)排污許可證等。其實，所有環(huán)境管理制度都需要更好地銜接，才能發(fā)揮好協(xié)同作用，形成制度的合力。

記者：當前，排污許可證核發(fā)工作正在各地開展，但這一過程中也出現(xiàn)了環(huán)評要求與排污許可要求有矛盾的地方，對此，您怎么看？

包存寬：我認為，二者出現(xiàn)矛盾是很正常的。因為這兩項制度的目的不同、服務對象不同，相對于項目來說所處的階段也不同。環(huán)評是預測性工具，而排污許可關注實際生產和監(jiān)管。因此，二者也會存在矛盾之處，而這正是其需要銜接的理由。

生態(tài)環(huán)境問題的解決，不能靠一項制度單打獨斗，而是需要發(fā)揮協(xié)同作用，而且制度也需要在實施過程中逐漸完善。完善不是強化，而是優(yōu)化，就像現(xiàn)在給環(huán)評做減法，也是為了實現(xiàn)優(yōu)化的目標。

記者：為了做好二者的銜接工作，原環(huán)境保護部辦公廳曾在2017年11月發(fā)布《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，明確環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是企事業(yè)單位生產運營期排污的法律依據，是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障。在實際工作中，如何做好環(huán)評與排污許可的銜接？國外在這方面有什么經驗可供借鑒？

包存寬：環(huán)評和排污許可分別承擔不同的功能，做好銜接的關鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發(fā)揮作用，銜接不是要把手伸到對方領域去。

美國的環(huán)評和排污許可制度實施已久，也積累了一些經驗。美國的環(huán)評制度相對簡單，主要審查項目的合法性、合規(guī)性和周邊公眾的意見。排污許可則是美國污染管理的核心，將企業(yè)的排放要求、合規(guī)性目標等全部落實在排污許可證上，實施一證式管理。在這個過程中美國環(huán)保部門是站在維護公眾利益的角度，對企業(yè)的排污行為進行管理。這不僅要發(fā)揮執(zhí)法隊伍的作用，還要充分借助公眾的力量，對項目主體排污行為進行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違法排污行為嚴厲處罰，從而讓企業(yè)真正重視環(huán)保工作。

生態(tài)環(huán)境部門如何在完善排污許可證制度的同時，更好地服務地方經濟高質量發(fā)展？

在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業(yè)降低守法成本

記者：排污許可證、環(huán)評和執(zhí)法監(jiān)管三者有什么樣的關系？要確保排污許可證能夠發(fā)揮應有作用，當前還有哪些急需解決的問題？

包存寬：相對于前端的環(huán)評和后續(xù)的執(zhí)法監(jiān)管，排污許可處于承前啟后的環(huán)節(jié)。環(huán)評結論可以作為頒發(fā)排污許可證的依據，而排污許可證是后續(xù)執(zhí)法監(jiān)管的依據。

排污許可證有效發(fā)揮作用，要建立在對企業(yè)排污數(shù)據大量積累的基礎上，但目前我國一些地方的基礎數(shù)據支撐還不夠。

記者：在當前簡政放權的背景下，生態(tài)環(huán)境部門如何在完善排污許可證制度的同時，服務好地方經濟高質量發(fā)展？

包存寬：完善排污許可證制度，需要從國家層面進行制度設計，而基層部門可以充分利用其所處基層的優(yōu)勢，更了解企業(yè)需求，更貼近問題，占據更多信息優(yōu)勢�；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門要把監(jiān)管企業(yè)與服務企業(yè)有機結合，在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業(yè)降低守法成本。幫助企業(yè)滿足需求解決困難，就是基層部門改革創(chuàng)新的動力。

很長一段時間以來，我國在制度研究和制度實施中的精力倒置，前端研究不充分，制度執(zhí)行中出現(xiàn)很多問題。應該把更多精力放在前端，設計出更有競爭力的制度，更好地發(fā)揮制度的作用，用制度保護環(huán)境。

記者：現(xiàn)在，一家企業(yè)的新上項目需要進行環(huán)評和排污許可申報，如何才能更加高效？這方面，您有什么建議？

包存寬：這些都可以交給市場，通過購買服務來解決，咨詢機構能夠提供一攬子服務，通過市場機制，會優(yōu)化包括環(huán)評、排污許可申報在內的服務供給。當然，政府必須做好市場規(guī)則的制定并管理好市場，需要培育市場主體的契約精神。在市場中，無論是作為咨詢服務需要方的企業(yè)，還是作為供給方的環(huán)評機構，都需要一個穩(wěn)定的守法預期。

記者：在我國環(huán)保產業(yè)的市場發(fā)展中，出現(xiàn)了劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象，之前的環(huán)評市場運行也有不少問題，這該如何解決？

包存寬：出現(xiàn)劣幣驅逐良幣的問題，背后的原因還是制度，沒有給企業(yè)環(huán)境守法一個穩(wěn)定的預期。由于缺乏長效性監(jiān)管機制，企業(yè)在經濟利益的誘惑下，就會出現(xiàn)環(huán)保設施運行不連續(xù)、環(huán)境治理不到位等問題。在環(huán)評市場，過去的資質管理扭曲了環(huán)評市場，具有甲級資質，不代表就能做出合乎要求的環(huán)評報告。資質管理反而形成了市場壟斷，使得環(huán)評機構不是幫企業(yè)出主意、想辦法，而是比拼誰能拿到審批“路條”�，F(xiàn)在的改革就是要環(huán)評機構拿出真本事，因為如果環(huán)評報告做不好，后續(xù)會有追責。

我們要相信市場的力量，規(guī)范的市場能夠給企業(yè)提供有效的服務供給。在這個過程中，政府要做好服務，確立規(guī)范制度，對違規(guī)者嚴厲處罰。

（作者：包存寬，復旦大學環(huán)境科學與工程系教授、博士生導師，復旦大學城市環(huán)境管理研究中心主任，國家社科基金重大研究專項首席專家。兼任上海生態(tài)經濟學會副會長、中國環(huán)境科學學會環(huán)境地學分會副主任委員、中國生態(tài)文明研究促進會理事、長江經濟帶生態(tài)環(huán)境聯(lián)合研究中心副主任等。 ）

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