專家視角：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望

時(shí)間：2020-12-31 15:12:33 來(lái)源：環(huán)境保護(hù) 作者：季林云 孫倩 齊霽

探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，改善生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)獲得感

《改革方案》明確提出，要體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。實(shí)踐過(guò)程中，多樣化的責(zé)任承擔(dān)方式促使生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)，當(dāng)?shù)鼐用袷斋@了良好生態(tài)環(huán)境，公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。

20122015年，貴州息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司將污泥渣運(yùn)往息烽縣大鷹田地塊內(nèi)非法傾倒，堆存量約8萬(wàn)米3。在改革以前，由于相關(guān)索賠主體、程序規(guī)定缺失，貴陽(yáng)市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)只能對(duì)責(zé)任企業(yè)進(jìn)行行政處罰，對(duì)公眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境損害無(wú)法采取相應(yīng)措施�！对圏c(diǎn)方案》發(fā)布后，原貴州省環(huán)保廳作為省政府的代表與義務(wù)人進(jìn)行磋商，兩家賠償義務(wù)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任900余萬(wàn)元。大鷹田地塊現(xiàn)已完成生態(tài)恢復(fù)，泥渣得到清理，荒地復(fù)綠，百姓拍手稱贊。在紹興上峰公司大氣污染案中，涉案企業(yè)以替代修復(fù)方式承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，將當(dāng)?shù)匾惶帯袄�圾�?chǎng)”修復(fù)建設(shè)為生態(tài)警示公園，不僅改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，也成為周邊居民的休閑、娛樂(lè)場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。

改革存在的困難

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革全國(guó)試行取得了初步成效，但還存在著一些困難和問(wèn)題，制約改革的深入推進(jìn)。

機(jī)構(gòu)、人員配置嚴(yán)重不足

目前全國(guó)各地均未設(shè)置負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的專門機(jī)構(gòu)，且基本未配備專門負(fù)責(zé)相關(guān)工作的人員。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是一項(xiàng)新的探索性工作，缺乏可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但是改革涉及專業(yè)的技術(shù)問(wèn)題和復(fù)雜的法律問(wèn)題，對(duì)地方生態(tài)環(huán)境部門工作能力提出了很高的要求�！睹穹ǖ洹吠ㄟ^(guò)后，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量預(yù)計(jì)將大幅增加，隨著未來(lái)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作由專項(xiàng)改革轉(zhuǎn)入常規(guī)化業(yè)務(wù)工作，基層工作人員的配置和能力限制將更加明顯。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估基礎(chǔ)研究薄弱

盡管目前已經(jīng)初步構(gòu)建了覆蓋全環(huán)境要素的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系，但由于生態(tài)環(huán)境損害范圍廣泛、問(wèn)題復(fù)雜，目前部分領(lǐng)域的技術(shù)體系尚有待加強(qiáng)，特別是因果關(guān)系分析方法、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值量化等關(guān)鍵技術(shù)的研究基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，距離生態(tài)環(huán)境損害的“精準(zhǔn)評(píng)估”仍有差距。

生態(tài)環(huán)境損害賠償立法仍有缺失

目前我國(guó)法律已明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任范圍和承擔(dān)方式，對(duì)部分情形損害也從實(shí)體權(quán)利上確定了行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境索賠權(quán)，初步形成了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。但是，作為一項(xiàng)涵蓋追責(zé)情形、賠償范圍、索賠主體、職責(zé)分工、責(zé)任人范圍、責(zé)任承擔(dān)、調(diào)查與磋商、鑒定評(píng)估、訴訟程序、執(zhí)行監(jiān)督、資金管理等實(shí)體和程序體系全面的改革制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蚝鸵�求需要進(jìn)一步明確細(xì)化[5]。對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然資源等多個(gè)索賠部門的職責(zé)分工及銜接，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任多樣化的執(zhí)行方式，生態(tài)環(huán)境損害社會(huì)化承擔(dān)等重點(diǎn)內(nèi)容缺少具體規(guī)定，需要對(duì)環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法、資源管理類法律進(jìn)行修改完善。

結(jié)語(yǔ)及展望

經(jīng)過(guò)2年改革試點(diǎn)和3年全國(guó)試行，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革取得了積極成效，在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。下一步，還需要進(jìn)一步深化改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)專門立法，建設(shè)更為完備的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制

在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺(tái)指導(dǎo)下一步改革工作的規(guī)范性文件，推動(dòng)將改革成果進(jìn)一步上升為國(guó)家法律，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入《環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法的修訂；完善各地賠償工作機(jī)制，促使生態(tài)環(huán)境損害賠償工作規(guī)范化、精確化、科學(xué)化，推動(dòng)建立適應(yīng)制度化、常態(tài)化的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作形勢(shì)的中央和地方索賠機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍。

加強(qiáng)鑒定評(píng)估技術(shù)基礎(chǔ)研究，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)募夹g(shù)保障

通過(guò)組建國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等形式，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)；重點(diǎn)攻克基線確定、因果關(guān)系分析、損害量化等關(guān)鍵技術(shù)難點(diǎn)問(wèn)題，完善鑒定評(píng)估技術(shù)方法；建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償與評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)發(fā)配套模型工具，提升生態(tài)環(huán)境損害賠償工作技術(shù)支撐能力。

研究專門立法，建設(shè)相對(duì)完備賠償制度和最優(yōu)方案

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償專門立法是建設(shè)更為完備制度的最優(yōu)方案，能夠構(gòu)建涵蓋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體和程序規(guī)定，從賠償權(quán)利人的組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)分工、賠償責(zé)任范圍、賠償方式與修復(fù)途徑、磋商與訴訟要求、資金使用和管理、修復(fù)與效果評(píng)估等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。

作者介紹

季林云：生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司二級(jí)調(diào)研員

孫倩：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

齊霽：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

文獻(xiàn)來(lái)源：季林云, 孫倩, 齊霽. 芻議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望[J]. 環(huán)境保護(hù), 2020, 48(24): 9-15.

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