專家視角：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望

時(shí)間：2020-12-31 15:12:33 來(lái)源：環(huán)境保護(hù) 作者：季林云 孫倩 齊霽

摘要

回顧2年試點(diǎn)和3年全國(guó)試行，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革取得了積極成效。一方面，實(shí)踐案件更加豐富，從試點(diǎn)期間的27件，到3年試行后的2700余件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，涉及賠償金額已超過(guò)53億元；另一方面，制度框架初步搭建，在國(guó)家和地方立法、相關(guān)工作機(jī)制、訴訟規(guī)則、技術(shù)規(guī)范體系和資金保障等方面取得了重要進(jìn)展和階段性成果。5年改革實(shí)踐充分驗(yàn)證了中央決策部署的正確性，在中央和地方的共同努力推進(jìn)下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)初步構(gòu)建，但還存在機(jī)構(gòu)、人員配置不足，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估基礎(chǔ)研究薄弱等問(wèn)題，需要通過(guò)繼續(xù)加強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)度，完善長(zhǎng)效工作機(jī)制，補(bǔ)齊鑒定評(píng)估基礎(chǔ)研究短板等措施，進(jìn)一步深入開(kāi)展改革實(shí)踐，逐步建設(shè)更加完備的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。  

引言

建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。在吉林等7�。ㄊ校┥鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱為《改革方案》），部署自2018年1月1日起，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在中央和地方的共同推進(jìn)下，改革取得了積極成效，在推動(dòng)國(guó)家和地方立法、規(guī)范訴訟規(guī)則、完善技術(shù)和資金保障等方面取得了重要進(jìn)展，在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有必要回顧五年來(lái)改革實(shí)踐情況，驗(yàn)證生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)實(shí)施效果，分析存在的問(wèn)題和困難，對(duì)改革的進(jìn)一步深入開(kāi)展提出展望和設(shè)想。

改革的背景和脈絡(luò)

改革的背景

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。在改革之前，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償法律制度體系已經(jīng)相對(duì)完整，但對(duì)生態(tài)環(huán)境自身遭受的損害，存在立法規(guī)定缺失、索賠主體不明確、索賠途徑不暢通、評(píng)估規(guī)范不健全、資金管理機(jī)制未建立等諸多問(wèn)題[1]，環(huán)境違法行為只需要承擔(dān)行政和刑事制裁，而無(wú)須承擔(dān)或沒(méi)有足額承擔(dān)民事賠償責(zé)任，進(jìn)而引發(fā)違法成本低，“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”等困局。2014年以來(lái)，騰格里沙漠污染案、秦嶺北麓生態(tài)破壞案等系列案件的爆發(fā)，促使國(guó)家和民眾更為關(guān)注誰(shuí)來(lái)替“不會(huì)說(shuō)話”的生態(tài)環(huán)境“代言”，誰(shuí)來(lái)追究義務(wù)人的賠償責(zé)任，誰(shuí)來(lái)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，把生態(tài)環(huán)境損害賠償作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，要求實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度，把環(huán)境損害納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系[1]�！吨泄仓醒雵�(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》則進(jìn)一步提出，“建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度”“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”“形成源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的制度體系”。

這項(xiàng)改革從一開(kāi)始就充滿了自上而下的色彩，肩負(fù)著使造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任、及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要并提供堅(jiān)實(shí)制度保障的使命。

第二，原環(huán)境保護(hù)部先期開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)研究和試點(diǎn)為改革奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。自2008年原環(huán)境保護(hù)部組織有關(guān)單位開(kāi)始研究環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法，于2011年5月發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》，部署在全國(guó)范圍開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估，并組織在河北、江蘇、山東、河南、湖南、重慶、昆明、紹興等地方開(kāi)展鑒定評(píng)估試點(diǎn)。通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)合試點(diǎn)實(shí)踐，原環(huán)境保護(hù)部先后出臺(tái)了《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第Ⅰ版）》《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估工作程序規(guī)定》等技術(shù)規(guī)范，為生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估提供了最初的技術(shù)參考。在此基礎(chǔ)上，試點(diǎn)地方依托相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)展開(kāi)鑒定評(píng)估案件實(shí)踐，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。正因?yàn)橛羞@些研究基礎(chǔ)和技術(shù)團(tuán)隊(duì)，2015年開(kāi)展的改革試點(diǎn)才能有技術(shù)支撐，避免陷入因缺乏技術(shù)規(guī)范和隊(duì)伍，案例實(shí)踐難以啟動(dòng)，損害賠償“無(wú)米下炊”的窘境。

隨著改革的推進(jìn)，2016年以來(lái)原環(huán)境保護(hù)部又陸續(xù)發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 損害調(diào)查》等專門(mén)針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的系列技術(shù)指南，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作。

第三，建設(shè)一個(gè)政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度必要且可行。2012年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法的決定，首次將公益訴訟制度寫(xiě)入民事訴訟法。對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟[2]。2014年4月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步規(guī)定，符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。那么，是否還有必要設(shè)定一個(gè)以政府為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度？筆者認(rèn)為，符合條件的社會(huì)組織，開(kāi)展了大量的環(huán)境公益工作，值得贊賞和尊敬，但受限于人員數(shù)量、技術(shù)積累以及資金支撐等因素，社會(huì)組織難以成為推動(dòng)受損環(huán)境得以有效修復(fù)的主力軍。檢察機(jī)關(guān)處于法律監(jiān)督者的地位，且其在環(huán)保專業(yè)技術(shù)以及監(jiān)管情況了解程度上存在一定短板，應(yīng)該以推動(dòng)其他相關(guān)主體推進(jìn)工作為主。而地方政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，有關(guān)部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在監(jiān)管職能，對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的情況更為了解，也具有相關(guān)的技術(shù)能力和專業(yè)力量，能夠支撐生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查和取證[3]。因此，由政府作為賠償權(quán)利人主導(dǎo)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，具體工作指定有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在制度設(shè)計(jì)上是必要的也是可行的。

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