專訪國家林草局濕地司：濕地現(xiàn)已有“身份證”

時間：2019-02-02 09:31:20 來源：澎湃新聞 作者：刁凡超

鮑達(dá)明拿出了中英文兩個版本的《中國國際重要濕地生態(tài)狀況白皮書》，這是他四天前去�？趨⒓�2019年世界濕地日中國主場宣傳活動時，現(xiàn)場發(fā)布的一份報(bào)告。

翻開報(bào)告，里面是對我國大陸56處國際重要濕地進(jìn)行的新一輪評估，評估結(jié)果稱我國重要濕地整體處于穩(wěn)定狀態(tài)，沒有發(fā)生明顯的變化情況。

說到這一結(jié)果時卻沒有看到鮑達(dá)明臉上的喜悅。1月23日，這位國家林業(yè)和草原局濕地管理司副司長對記者說，這56處濕地的狀況并不能代表我國濕地的整體狀況。這56處國際重要濕地，幾乎都處于國家、省級自然保護(hù)區(qū)或國家濕地公園的保護(hù)范圍內(nèi)，有專門的管理機(jī)構(gòu)、管理人員，而相比這56處“樣板”濕地，全國8億畝約27萬塊大大小小的濕地仍面臨著城鎮(zhèn)發(fā)展、氣候變化等人為、自然因素的威脅，這其中，濱海濕地因圍填海等人類活動的破壞已成為我國濕地保護(hù)最薄弱的環(huán)節(jié)。

2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家林草局正式設(shè)立濕地管理司（中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室），有了一支十八人編制的隊(duì)伍，濕地管理機(jī)構(gòu)從原來的事業(yè)單位成為國家司局。鮑達(dá)明感到，濕地保護(hù)管理工作從中央層面得到前所未有的關(guān)注。

2月2日將迎來第23個“世界濕地日”�！皾竦毓芾韲�家隊(duì)”將如何守護(hù)8億畝濕地，保障我國生態(tài)安全？為此，鮑達(dá)明接受了記者專訪。

濱海濕地保護(hù)是濕地保護(hù)中最薄弱的環(huán)節(jié)

按照《濕地公約》的定義，濕地是指天然或人工、常久或暫時的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或?yàn)榈�水、半咸水或咸水的水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。簡單來說，除了海洋，包含淺海和陸地上的水域都是濕地。

早在2015年的一份研究報(bào)告就指出，濱海濕地作為近海生物重要棲息繁殖地、鳥類遷徙中轉(zhuǎn)站，長期以來遭受大規(guī)模圍填海等人類活動的破壞，面積銳減。

“根據(jù)我們此前的調(diào)查，濱海濕地十年間減少了136萬公頃，減少比例22%，濱海濕地消失和退化的速度是其他濕地的四倍�！滨U達(dá)明說，與此同時，濱海濕地的保護(hù)率又是濕地類型中最低的，目前僅為24%，也即僅24%的濱海濕地受保護(hù)區(qū)或海洋特別保護(hù)區(qū)等形式保護(hù)，這個比例不足全國濕地保護(hù)率的一半。

2018年，自然資源部組建之初就針對濱海濕地保護(hù)召開多次會議，會議得出一個共識：我國的濱海濕地正在被圍墾、被改造，濱海濕地功能在銳減。

鮑達(dá)明數(shù)次與會，他告訴記者，那幾次會議的重要成果，就是之后2018年7月份，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》（國發(fā)〔2018〕24號）。

國發(fā)〔2018〕24號文件提出，要完善圍填�？偭抗芸兀�取消圍填海地方年度計(jì)劃指標(biāo)，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批。

“這份文件最重要的是解決圍填海歷史遺留問題，如果之前取得用海審批，這些項(xiàng)目該怎么辦，文件中有明確要求。”鮑達(dá)明說，“對于取得審批但是還沒有發(fā)生圍填海行為的項(xiàng)目要進(jìn)行重新評估，按文件精神最好就不要發(fā)生（圍填海）�！�

“史上最嚴(yán)”圍填海禁令加上國發(fā)〔2018〕24號文件能夠扼住濱海濕地銳減的趨勢嗎？

鮑達(dá)明對此持樂觀態(tài)度，他認(rèn)為，“在國家高度重視濕地保護(hù)的背景下，無論是海洋部門還是地方政府都不敢輕易進(jìn)行圍填海項(xiàng)目審批，并且國發(fā)〔2018〕24號文件不僅明確濱海濕地有海洋生態(tài)紅線保護(hù)，還明確了取消地方的用海指標(biāo)，再加上海洋專項(xiàng)督察以及中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的持續(xù)發(fā)力，地方再想去占用濕地難度就非常的大了，我覺得沒人敢輕易觸碰這根高壓線。”

濕地原來是“黑戶”，現(xiàn)在有了“身份證”

2016年，國辦印發(fā)《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（簡稱《方案》），提出2020年濕地面積不低于8億畝的目標(biāo)。

8億畝濕地總量不降低，先要摸清底數(shù)。雖然我國已進(jìn)行了兩次全國濕地資源調(diào)查，但這些調(diào)查出來的濕地在我國土地利用分類中沒有一畝登記在“濕地”這一名稱之下，而是登記在林地、草地甚至荒地等地類中。

這意味著，在土地利用開發(fā)中，由于濕地不是一個正式地類，即便濕地遭破壞，原林業(yè)部門作為濕地主管部門卻難以執(zhí)法。

“相當(dāng)于濕地一直是黑戶�！滨U達(dá)明向記者表示，直到2017年，濕地首次納入《土地利用現(xiàn)狀分類》，2018年《第三次全國國土調(diào)查工作分類》明確設(shè)立濕地一級地類，包括了紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、鹽田、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地等8個二級地類。

濕地管理司正配合自然資源部進(jìn)行的“國土三調(diào)”，將改變濕地“黑戶”的局面。鮑達(dá)明說，按照新的土地分類，未來每塊濕地的具體位置、邊界范圍都將明確，濕地有了“身份證”，濕地保護(hù)管理的對象將更加明晰。

濕地保護(hù)正式成為國家行政管理的一項(xiàng)職責(zé)

在近20年的職業(yè)生涯中，鮑達(dá)明經(jīng)歷了三次濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的改革。他說，上世紀(jì)90年代，在原國家林業(yè)局野生動植物保護(hù)司設(shè)置了臨時處室承擔(dān)濕地保護(hù)的國際履約工作。2007年原國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心才正式成立，加掛中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室的牌子，那時濕地辦是一個參公管理的事業(yè)單位，直到此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家林草局正式設(shè)立濕地管理司（中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室），成為正式司局。

鮑達(dá)明感到最直觀的變化是，剛從事濕地保護(hù)工作時，到各省出差，連個專門對接濕地保護(hù)工作的部門都沒有，“當(dāng)時只有林業(yè)部門的野保處有一個人員兼職對接濕地保護(hù)管理的事情，做了很多年一直是那么幾個老面孔在做”。

現(xiàn)在有了很明顯的變化，出差到地方開會，臺下坐著兩三百人，大多都是生面孔。鮑達(dá)明很高興：“現(xiàn)在從事濕地保護(hù)管理的人要超過五萬人，人數(shù)顯著增多。”

鮑達(dá)明說，這次機(jī)構(gòu)改革，濕地管理從事業(yè)單位變成行政管理單位標(biāo)志著濕地保護(hù)管理這件事情是國家行政管理的一項(xiàng)職責(zé)。目前至少有25個省份有濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，其他省份的機(jī)構(gòu)改革仍在進(jìn)行中，他希望全國31個省份都能有專門的濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，“無論什么樣的機(jī)構(gòu)，只要帶上濕地兩個字至少就標(biāo)志著在這個省里有專門的人在張羅著管理濕地保護(hù)這件事情”。

濕地監(jiān)管要帶著“牙齒”能咬人

機(jī)構(gòu)改革帶來的不僅是濕地保護(hù)地位的提升，更是對濕地監(jiān)督管理職責(zé)的升級。按照機(jī)構(gòu)改革后國家林草局的“三定”方案，濕地管理司的職責(zé)中，明確不僅要管理國家重要濕地，還要監(jiān)督管理一般濕地的開發(fā)利用。

但目前濕地保護(hù)僅有一部原國家林業(yè)局在2016年頒布的部門規(guī)章，國家層面缺少濕地保護(hù)的專門法律，造成長期以來林業(yè)部門對一般濕地執(zhí)法面臨無法可依的尷尬局面。

2018年，濕地立法工作終于取得新進(jìn)展，濕地保護(hù)法正式列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。國家林草局成立由國家林業(yè)和草原局副局長李春良任組長的濕地保護(hù)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了立法專家組，加快推進(jìn)濕地保護(hù)法的立法進(jìn)程。

想要監(jiān)管好我國的各類濕地，既要摸清家底，還要讓監(jiān)管者長“牙齒”。除了國家立法，近年來有關(guān)濕地保護(hù)的文件也相繼印發(fā)。

2016年11月30日，國辦印發(fā)了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（簡稱《方案》），開啟了我國“全面保護(hù)濕地”的新歷程。

鮑達(dá)明參與了《方案》的起草過程，他回憶說，濕地保護(hù)涉及水、氣、土、植物、動物等多種單要素資源，《方案》最初由多部門共同參與起草，起初的《方案》當(dāng)時提交到中央深改組后得到反饋說，“這個方案管不住濕地”。

“當(dāng)時中央深改組要求《方案》必須要有硬性的制度，要帶著牙齒能管住、能咬人。”鮑達(dá)明說，帶“牙齒”的制度必然對其他部門、其他行業(yè)會產(chǎn)生制約，因此后續(xù)的部門協(xié)調(diào)力度較大，甚至出現(xiàn)一把手局長出面談判的局面。

幾經(jīng)協(xié)調(diào)，2016年中央深改組第二十九次會議審議通過了《方案》。為讓《方案》落地生根，2018年國家層面新建配套制度4項(xiàng)，加大工作督促指導(dǎo)力度，目前，全國31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)省級方案均已出臺，濕地保護(hù)和發(fā)展有了方向。

基層決策者是濕地的守護(hù)人

鮑達(dá)明從事濕地管理工作已近20年，頭發(fā)有些許花白，他戴著一副黑框變色眼鏡，在各地調(diào)研時出現(xiàn)的照片中，常常一身戶外裝扮，一臉嚴(yán)肅。作為行政官員，鮑達(dá)明保持著平均每月兩次的出差頻率，他跑遍了幾乎所有的重要濕地，也到訪過諸多小微濕地進(jìn)行考察。

前不久，鮑達(dá)明剛剛?cè)ズ�北出差調(diào)研微小濕地的保護(hù)管理，其間對當(dāng)?shù)氐囊晃还賳T印象深刻。他說，在湖北宜昌的遠(yuǎn)安縣有位“生態(tài)書記”，很多人也管他叫“濕地書記”，縣里的全域旅游、公路建設(shè)、水利建設(shè)等這位書記都要求貫徹生態(tài)的理念，在面積不大的縣域內(nèi)，小塊的濕地景觀無處不在，這位書記還專門讓縣里出臺了一個小濕地建設(shè)指南。

“我出差到這個縣里和書記、縣長見面的時候，他們給我講了很多關(guān)于濕地的事情，不僅生態(tài)的理念強(qiáng)，做法也很好，甚至在縣里的干部選拔時也會優(yōu)先考慮有生態(tài)意識的人�！滨U達(dá)明說。

問及期待，鮑達(dá)明有些許感慨，他說，濕地非常脆弱，每一個地方政府特別是基層政府的每一個決策都對濕地生死攸關(guān)，他希望各級決策者，腦子里要有生態(tài)優(yōu)先的意識，要本著對濕地負(fù)責(zé)的態(tài)度，否則因?yàn)闆Q策失誤導(dǎo)致濕地破壞，即時退休也將面臨追責(zé)。

“你的一個小小的決策，修一條路、蓋一個房子，就可能導(dǎo)致這片濕地的消失，所以基層決策者是保護(hù)濕地的一線人，他們非常重要�！滨U達(dá)明說。

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